De er økende oppmerksomhet om tap av naturområder, både i Norge og internasjonalt. Å ta vare på naturen er avgjørende for å opprettholde økosystemer og artsmangfold, og for å hindre utslipp av klimagasser. Landområder på den nordlige halvkule spiller en nøkkelrolle i denne sammenhengen, da det her er lagret svært mye karbon under bakkenivå. Naturavtalen, som ble vedtatt i FN-regi i desember 2022, setter klare krav til vern og restaurering av natur. I Norge settes det kritisk søkelys på hyttebygging, utbygging av vindkraft, veiprosjekter og andre arealkrevende tiltak.
Mange av naturområdene som er aktuelle for utbygging, ligger i kommuner med liten befolkning, men med store landområder å forvalte. Det er en situasjon som kjennetegner et stort antall norske kommuner.
– I Norge har kommunene betydelig makt til å forvalte egne arealer. Det gjør dem til viktige aktører for å håndtere dagens natur- og klimakriser, sier forsker Anders Tønnesen ved CICERO Senter for klimaforskning.
Sammen med to andre forskere tilknyttet forskningssenteret Include, Monica Guillen-Royo og Sindre Cottis Hoff, har Tønnesen ønsket å finne ut i hvilken grad kommuner med liten befolkning, men betydelige arealer, tar klima- og miljøhensyn i forvaltningen av sine landområder. Funnene har de presentert i en artikkel i tidsskriftet Journal of Rural Studies.
– Det vi gjorde, var å undersøke hvordan arealforvaltningen inngår i kommunenes strategier for å tiltrekke innbyggere, arbeidsplasser og kapitalinvesteringer. I den prosessen møtes alle de tre dimensjonene av bærekraft: den sosiale (befolkningsvekst), den økonomiske (økonomisk vekst) og den miljømessige (naturvern). Vi ville undersøke hva som skal til for at klima- og miljøhensyn blir ivaretatt i en slik sammenheng.
Fire kommuner
Forskerne valgte seg ut fire kommuner som skiller seg klart fra hverandre i arealbruk:
- øykommunen Frøya utenfor Trøndelagskysten, med høy befolkningsvekst og byggeaktivitet
- Åfjord kommune på Fosenhalvøya i Trøndelag, med etablering av Norges største vindkraftpark
- innlandskommunen Sigdal i Viken, med omfattende bygging av fritidsboliger og statlig tvangsvern av naturområder
- Flakstad kommune i Lofoten, med et politisk vedtak fra 2019 om arealbruksnøytralitet (det skal ikke bygges på mark som ikke har vært utbygd tidligere) og i praksis en restriktiv arealbruk med lite utbygging i naturområder
– Vi fant at arealpolitikken i alle de fire kommunene var tett sammenvevet med strategiene for nærings- og befolkningsutvikling. Med miljøhensyn var det mer varierende. Når det ikke var i tråd med de vekstorienterte økonomiske betraktningene, var det mindre integrert i vurderingen, sier Tønnesen.
Han understreker at det er et merkbart press på politikere og kommuneansatte fra private utbyggere. I tre av kommunene innebar den vekstorienterte praksisen tildeling av betydelige arealarealer til fritidsboliger, boliger eller vindkraftverk på bekostning av naturvernet.
– For å forstå hvilke muligheter kommunene har til å vektlegge miljø og klima, holder det ikke å se på hvilken formell myndighet de har. Vi må også ta hensyn til hvilke virkemidler de har til rådighet for å stå opp mot presset fra utbyggingsinteressene. Tilstrekkelige virkemidler er avgjørende for at kommunene skal kunne prioritere naturvern over økonomiske og sosiale hensyn, framhever Tønnesen.
Ikke bare lokalt
Studien viser at man ikke skal ta for gitt at lokalt naturvern er bra for miljø og klima i en større sammenheng. Flakstad kommune er et eksempel på det. Der er en restriktiv arealbruk forankret i et naturvernperspektiv, men også i en entreprenørstrategi for å tiltrekke internasjonale turister. Lokal natur blir spart, men turistene som kommer til Lofot-kommunen reiser gjerne med fly, med de store klimautslippene det innebærer.
En slik uheldig kobling kan også gå motsatt vei. For eksempel kan nasjonal satsing på fornybar vindkraft eller solenergi vise seg å føre til stor nedbygging av naturområder lokalt.
Tønnesen påpeker at bærekraftig arealbruk er avhengig av tillit og godt samarbeid mellom ulike styringsnivåer i klimapolitikken, det vil si mellom kommune- fylkes- og statsnivå.
– Vi fant størst spenninger mellom forvaltningsnivåene i hytteutbyggerkommunen Sigdal, hvor det i 2008 ble gjennomført et statlig tvangsvern av et større naturområde. Det illustrerer hvordan naturvern iverksatt av nasjonale myndigheter kan bidra til en lite bærekraftig arealforvaltning lokalt, sier han.
Tønnesen er også opptatt av at forskning og politisk-administrativ forvaltning må ta inn over seg hvordan arealbruk på et gitt sted ikke bare er lokal, men også koblet til interesser og prosesser utenfor kommunen. Hyttebygging og vindkraft er opplagte eksempler på det.
– Arealforvaltning inngår i en utveksling mellom by og land. Studien vår viser at landlige kommuner stiller spørsmål ved rettferdigheten i denne utvekslingen. Hvis kommunene føler seg låst i en urettferdig utvekslingsstruktur med større byer eller storsamfunnet for øvrig, vil dette være en barriere for deres mobilisering for bærekraftig arealbruk, poengterer Tønnesen.
Mer informasjon om studien:
- Vitenskapelig artikkel i Journal of Rural Studies, Vol. 101 (2023): The integration of nature conservation in land-use management practices in rural municipalities: A case study of four rural municipalities in Norway
- Fra Includes serie «Resultater og anbefalinger»: 08/2022 – Bærekraftig arealbruk i kommuner med lav befolkning
- Prosjektets nettside: Klimavennlig arealbruk i små kommuner